中国缺陷消费品召回制度与实践

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我国缺陷消费品召回制度概况


目前,世界上有许多国家和地区,如美国、加拿大、欧盟、日本、澳大利亚等都建立了缺陷消费品召回制度,每年从市场和消费者手中召回大量存在缺陷的消费品,使消费者免受了缺陷消费品可能带来的危害。可以说,对缺陷产品实施召回管理成为发达国家和地区产品安全监管的通行做法。

缺陷产品召回制度是进入本世纪后才引入我国的,缺陷消费品召回制度起步则更晚。2004年3月12日,我国第一部缺陷产品召回专门立法《缺陷汽车产品召回管理规定》出台后,实践证明,缺陷产品召回管理制度是保护广大人民群众生命健康和财产安全,构建国内产品安全体系切实有效的重要措施。后来我国开始探索将缺陷产品召回制度扩大至其他产品,包括儿童玩具、食品、药品、医疗器械等等,同时又有若干部不同层级的立法出台,这些立法共同构成我国缺陷产品召回立法框架体系。

就消费品来讲,目前,我国缺陷消费品召回方面的立法共有3部法律、1个部门规章、3个规范性文件。我国目前缺陷消费品召回立法框架图如图2-1所示。


 
 我国目前缺陷消费品召回立法框架图
 
上述立法中法律仅做了原则规定,并无具体实施的程序性规定。严格来讲,我国缺陷消费品召回管理立法仅指4部专门针对消费品召回的部门规章和规范性文件。

1、《儿童玩具召回管理规定》

2007年8月27日,原国家质检总局以第101号令发布了《儿童玩具召回管理规定》,并自发布之日起施行。

《儿童玩具召回管理规定》是我国第一部缺陷消费品召回领域的专门性立法,对我国儿童玩具召回管理体制、程序、以及相关定义作出了规定。其出台为规范我国儿童玩具的召回活动提供了有力的制度保障,对我国缺陷消费品召回立法体系也是一个开创性的尝试。

2、《儿童玩具召回信息与风险评估管理办法》

2008年1月,原国家质检总局为更好地推进儿童玩具召回,发布《儿童玩具召回信息与风险评估管理办法》。在这个办法中,规定了儿童玩具生产者信息备案的义务和缺陷风险评估制度。

3、《监督抽查不合格儿童玩具召回管理办法》

2012年5月,为更好地将儿童玩具召回与监督抽查这两项制度相结合,原国家质检总局又发布《监督抽查不合格儿童玩具召回管理办法》。

根据该办法,各省级质量技术监督部门中负责召回管理工作的机构与负责监督抽查管理工作的机构应当共同建立本省内的监督抽查不合格儿童玩具生产企业后处理与召回管理的信息通报与工作联合机制,共同部署同一次监督抽查不合格儿童玩具生产企业后处理和召回管理工作,即共同组织开展监督抽查不合格儿童玩具的后处理、缺陷调查和召回管理等相关工作。经调查确认监督抽查不合格儿童玩具存在缺陷的,依照《儿童玩具召回管理规定》相关规定处理。

4、《缺陷消费品召回管理办法》

2015年12月21日原国家质检总局以第151号公告的方式对外正式发布该办法,并自2016年1月1日起正式实施。这是目前我国最重要的一部缺陷消费品召回立法,是目前我国除了玩具产品之外其他消费品召回最主要的法律依据。


中国缺陷消费品召回制度实施情况


1、整体情况

截至2018年7月31日,中国共实施消费品召回1473次,涉及缺陷消费品78170381 件,召回产品涉及电子电器、儿童用品、家用日用品、服装、其他交通运输设备、食品相关产品、家具、文教体育、五金建材。

2、文体用品召回情况及原因

2016年至2018年7月31日,我国共召回文教体育用品70次,数量近203万件。
儿童文具:儿童文具召回35次,数量近95万件,产品涉及本册、绘图类、笔类、卷削类、美术用品。
文教用品:召回22次,数量达105万件,主要涉及产品包括粘合类文具、笔、削笔类用具等。
体育用品:召回13次,数量近4万件,主要涉及产品包括羽毛球拍、登山器材、马术器材、按摩器、跑步机等。
 
表1 儿童文具召回涉及产品种类情况
儿童文具产品种类 召回次数 召回数量
儿童本册 17 508882
儿童绘图类文具 1 217070
儿童美术用品 5 82440
儿童记号笔 3 58664
儿童书写笔 2 49928
儿童卷肖类文具 6 28350
其他儿童文具 1 3888
总计 35 949222
 
表2 儿童文具召回年度情况
年度 召回次数 召回数量
2016 15 263502
2017 13 420502
2018 7 265218
总计 35 949222
  
表3  儿童文具召回生产者所在省份分布情况
生产者所在地 召回次数 召回数量
江苏省 5 271126
湖南省 8 234400
湖北省 2 183000
浙江省 8 128590
重庆市 4 87000
上海市 5 41464
福建省 1 3000
广东省 1 624
山东省 1 18
总计 35 949222
 
表4 文教体育用品召回涉及产品种类情况
文件体育用品产品类别 召回次数 召回数量
笔及其零件 9 689940
文具及类似用品 10 342267
体育用品 10 30050
文化、办公用设备或器具 3 14490
健身器材 3 3505
总计 35 1080252
 
表5 文教体育用品年度召回情况
年度 召回次数 召回数量
2016 8 29701
2017 7 36794
2018 20 1013757
总计 35 1080252
  
表6 文教体育用品召回生产者所在省份分布情况
生产者所在地 召回次数 召回数量
上海市 13 650541
浙江省 9 253290
广东省 10 165845
重庆市 1 10000
辽宁省 1 476
四川省 1 100
总计 35 1080252
 
表7 儿童文具召回涉及原因
产品类别 缺陷原因
儿童本册 1、亮度(白度)不符合要求;
2、尘埃度超标;
3、课业簿册存在封面的脱色程度,不符合标准要求。
儿童绘图类文具 标签上未标识适用年龄。
儿童记号笔 笔帽尺寸不符合标准要求。
儿童卷肖类文具 锐利边缘、尖端无警示说明。
儿童美术用品 笔帽尺寸及通气流量不符合国家要求。
儿童书写笔 1、上帽尺寸不符合国家标准;
2、标签上未标识适用年龄
其他儿童文具 锐利边缘和尖端的无警示标注。
 
表8 文教体育用品召回涉及原因
产品类别 缺陷原因
笔及其零件(中性笔) 笔帽尺寸、笔帽通气面积和空气流通不符合标准;致癌芳香胺染料超标。
健身器材(按摩机、跑步机) 附加绝缘的电气间隙和爬电距离接过小;交流电压和交流电流标注错误。
体育用品(球拍、球棒、登山器材、马术器材、田径器械) 球拍强度不足;连接轴未能正确铆接;锁定套管装配不正确。
文化、办公用设备或器具(电动削笔机) 未标注“警告标识用语”。
文具及类似用品(粘合类文具:固体胶、胶水、修正液) 总挥发性有机物含量不符合标准要求;甲醛超标。
 

文教体育用品召回案例


1、儿童作业本由于亮度(白度)不符合要求、尘埃度超标或者课业簿册存在封面的脱色程度,不符合标准要求被召回。
案例3-1 浙江久灵早教用品科技股份有限公司召回小黄人本册
召回时间:2017年6月1日
召回数量:3840
召回原因:本次召回范围内的本册内页白度不符合标准要求,会对儿童的眼睛造成刺激和损伤,影响视力。


 

2、儿童卷肖类文具由于锐利边缘、尖端无警示说明等问题被召回。
案例3-2 上海英雄金笔厂丽水有限公司召回部分英雄牌削铅笔机
召回时间:2017年6月1日
召回数量:5000
召回原因:本次召回范围内的削铅笔机存在功能性锐利边缘,未设警示说明,有致儿童划伤的危险。


 

3、儿童美术用品由于笔帽尺寸及通气流量不符合国家要求被召回。
案例3-3 福建新代实业有限公司召回部分36色粗细双头彩色笔产品
召回时间:2018年1月19日
召回数量:3000
召回原因:本次召回范围内产品主要是因为由于笔帽模具磨损,在注塑生产过程中导致通气孔被部分堵住,如果儿童误吞下通气孔不合格笔帽,有可能会影响抢救时间。


 

4、文具及类似用品(粘合类文具:固体胶、胶水、修正液)由于总挥发性有机物含量不符合标准要求或者甲醛超标被召回。
案例3-4 上海小吉鸭文具有限公司台州分公司召回部分固体胶
召回时间:2018年5月7日
召回数量:9900
召回原因:本次召回范围内的固体胶由于游离甲醛项目不符合标准要求,学生在使用过程中,会造成人体部分组织遭到破坏,导致人体免疫力下降。


 

5、体育用品(球拍、球棒、登山器材、马术器材、田径器械等)由于1、球拍强度不足,连接轴未能正确铆接或者锁定套管装配不正确等问题被召回。
案例3-5 成都空钩悟道渔具有限公司主动召回2018单人离地帐篷
召回时间:2018年5月25日
召回数量:100
召回原因:本次召回范围内的帐篷由于帐篷设计原因,导致帐篷结构不稳定,在极端晃动下,导致帐篷底座支架脱落、塌陷的发生。


 
 

几个问题的说明


1、缺陷的认定

《缺陷消费品召回管理办法》第三条规定:“本办法所称缺陷,是指由于设计、制造、警示标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。”

具体来说,缺陷包括两种情形:

——标准符合性缺陷。表现为不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求,即构成标准符合性缺陷。在目前召回实践中,这种情形在儿童用品中较为普遍。

——非标准符合性缺陷。表现为虽然符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求,但仍然具有危及人身、财产安全的不合理危险,即构成非标准符合性缺陷。在目前召回实践中,这种情形在电子电器产品中较为普遍。
实践中,对缺陷的认定遵循以下三个原则:

(1)属于安全性的问题

与危及人身、财产安全高度相关。所谓安全是指这样一种状态,在正常和合理的使用环境中,产品均不会致人或物受到损害。

(2)该安全问题普遍存在

普遍存在区别于仅在个别产品中偶然出现的情形,在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的安全问题才需要实施召回。即在“同一批次、型号或类别”的产品中,缺陷产生原因以及缺陷所致后果相同。例如,在一个共同的原因系统下制造出来的所有产品、在一个班次生产的产品、同一批原料产出的产品、同一个时间段生产的产品等等。

(3)缺陷是由于设计、制造、警示标识等原因所导致

设计原因,即由于技术的局限性、结构、材料和工艺或其它原因,产品在最初设计时由于未考虑全面,而使产品在投放市场后的使用、检验等过程中暴露出来的安全问题。

制造原因,产品在加工、制作、装配过程中某个工序或环节出现偏差、错误或疏忽,而使产品存在安全隐患。
警示标识,即产品未能提供完整的、符合安全使用要求的操作使用说明或警示说明等告知产品风险。这种缺陷会因为没有明确告诫如何正确操作,而可能导致消费者受到某种伤害。

2、召回的主体是生产者
对国产产品来说,生产者是缺陷消费品的召回责任主体。生产者既包括以自己的名义(名称或商标)设计、制造产品,也包括委托他人设计、制造产品但以自己名义(名称或商标)颁发产品合格证明销售产品的企业。

对进口产品来说,进口商或进口缺陷消费品的授权机构视同为生产者。“进口商”指将产品自境外进口到中国境内的企业。“授权机构”指在中国境内注册并已获境外生产者授权代表其行事的企业。

3、召回是生产者企业的一项责任或义务,而非惩罚措施。

召回是由消费品生产者对存在缺陷的消费品采取措施消除缺陷或有效预防、消除安全风险的活动。一般来讲,采取什么样的召回措施,以及回收后的消费品如何处置由企业根据产品发生问题的不同情形自主决定。召回措施包括采取修正或者补充标识、修/退/换等方式或其他有效措施预防、消除安全风险的活动。

政府主管部门对生产者召回活动实施监督,若发现生产者的召回活动未能取得预期效果的,生产者将被要求再次实施召回或者采取其他相应补救措施。


缺陷消费品召回流程


缺陷消费品召回管理的基本程序为:

(1)收集、分析产品相关缺陷信息

开展缺陷产品召回管理工作,离不开信息的支撑。缺陷消费品召回本身是一项基于信息收集分析基础上的管理工作,即消费品从生产领域投放市场后,通过各种渠道收集产品消费品使用过程中出现的涉及质量安全问题的故障,从而准确地识别出是否可能涉及缺陷,是缺陷消费品召回工作的首要环节,所以收集、分析有关消费品缺陷信息,是做好召回管理工作的基础。

收集信息的渠道是多方面的:
①消费者关于产品安全问题的投诉;
②产品的生产者或经营者自我发现并报告主管机关;
③新闻媒体的相关报道;
④产品伤害监测系统采集的伤害案例;
⑤有关产品安全问题的法律诉讼案件的相关信息;
⑥其他管理专门行业和产品的政府部门对有关情况的通报。

(2)通知生产者开展调查分析

通知生产者开展调查分析是省级主管部门的一项职责。省级主管部门负责对本辖区生产、销售的缺陷消费品相关信息进行分析,发现本辖区内的生产者生产的消费品可能存在缺陷的,应当立即通知生产者开展调查分析。

生产者应当按照通知要求,立即开展调查分析,按规定时间向通知其开展调查分析的省级主管部门报告调查分析结果。

(3)启动缺陷调查

省级以上主管部门可以启动缺陷调查。但省级主管部门启动缺陷调查有着更为严格的条件:生产者未按照通知要求开展调查分析的;生产者认为不存在缺陷,经评估认为其调查分析结果不能证明消费品不存在缺陷的;总局通知启动缺陷调查的。

总局启动缺陷调查的条件与案件的性质有关,即总局认为消费品可能存在会造成严重后果的缺陷或者影响范围较大的,可以直接组织开展缺陷调查。总局也可以通知生产者所在地省级主管部门开展缺陷调查,即案件的移交。
缺陷调查结束后,还应当及时分析处理缺陷调查获得的资料信息,形成缺陷调查报告。调查期间企业主动实施召回的,终止调查,进入主动召回程序。

启动缺陷调查的部门及其工作人员应当对所获得的信息资料保密,不得将生产者、经营者提供的资料、消费品和专用设备用于缺陷调查所需的技术检测和鉴定以外的用途。

(4)缺陷认定和通知召回

启动缺陷调查的省级以上主管部门经调查认为消费品存在缺陷的,应当书面通知生产者实施召回。生产者认为其消费品不存在缺陷的,可以自收到通知之日起15个工作日内向通知其实施召回的省级以上主管部门提出异议,并提供证明材料。收到异议的省级以上主管部门应当组织与生产者无利害关系的专家或检测实验机构对证明材料进行论证或技术鉴定,做出确认缺陷调查结果的决定,并将该决定告知生产者。

异议处理后,确认消费品存在缺陷的,应当向生产者再次发出书面召回通知;现有证据不能证明消费品存在缺陷的,继续开展缺陷调查或进行信息监测。

(5)责令召回

《管理办法》对主管部门责令召回权限作了严格限制,只有在以下情形之一下,才可以发出责令召回通知书:
1)生产者自收到召回通知之日起15个工作日内没有按照书面召回通知要求备案召回计划,也没有提交异议材料的;
2)向生产者再次发出书面召回通知后,生产者未按照召回通知的要求备案召回计划的。

(6)召回备案流程

《管理办法》规定,生产者实施缺陷消费品召回,必须制定召回计划,并向主管部门备案召回计划。召回计划是一个有着固定格式的文书,加盖生产者公章(或签章)后视为正式文书。

消费品召回计划主要包括以下内容:生产者基本信息、缺陷消费品基本信息(外观、型号、批次、数量)、销售情况(缺陷产品影响范围)、缺陷描述(缺陷部位、导致缺陷的原因、可能造成的后果、确定缺陷的时间、方式等)、召回实施计划(通知消费者、通知经营者、召回措施、信息发布渠道、召回联系人等)以及对召回效果的预测等等。

生产者制定召回计划,应当内容全面,客观准确,并对其内容的真实性、准确性及召回措施的有效性负责。生产者是召回责任主体,应当对缺陷产品的范围做到精准而不得隐瞒;对消除缺陷的措施进行过充分的技术论证确保有效、对如何实施召回要有计划的推进。

修改已备案的召回计划应当重新备案,并提交说明材料。生产者应当将备案的召回计划同时通报相关经营者。

(7)发布召回

实施召回第一要义是发出信息,即由生产者向产品用户和社会发出缺陷产品及召回相关信息。生产者实施召回,应当自召回计划备案之日起5个工作日内,通过报刊、网站、广播、电视等便于公众知晓的方式发布信息,告知消费者消费品存在的缺陷、避免损害发生的应急处置方法和生产者消除缺陷的措施等事项。生产者应当通过热线电话、网络平台等方式接受公众咨询。

(8)召回的实施

一般而言,生产者可以对其缺陷产品自行决定采取何种补救措施,特别是在生产者主动要求召回的情况下,行政主管机关应该给生产者以更多的自主采取纠正措施的空间。但是,生产者未提出处理措施或其措施不当的,主管机关可以责令其召回缺陷产品,并采取适当的方式消除其产品缺陷。

(9)监督召回

根据法律的规定,省级主管部门对缺陷产品的召回过程进行监管。若发现生产者实际上并未按照备案的召回计划实施召回或者召回措施未能根本解决问题,将责令其改正或者采取更加有效的措施。


违规处置


规范性文件不得设定行政处罚事项。所以,《管理办法》中未设定罚则。但第二十六条明确规定,生产者违反本办法规定的, 由产品质量监督部门按照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律法规处理。

需要说明的是,生产者依照本办法召回缺陷消费品,不免除其依照其他法律应当承担的责任。当产品因质量安全问题而给消费者造成人身或财产损害时,消费者有权依照《民法通则》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《合同法》等法律法规保障自己的合法权益。

 
来源:国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心
 消费品召回管理部 谢志利主任

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